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Congreso de Panamá

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22.6.- 15.7.1826

Reunión de Repúblicas hispanoamericanas, con asistencia de observadores de otras naciones, convocada por Simón Bolívar desde Lima el 7 de diciembre de 1824, que se celebró en la ciudad de Panamá del 22 de junio al 15 de julio de 1826. La idea de un congreso anfictiónico se la inspiró a Bolívar el ejemplo histórico de los antiguos griegos, que acostumbraban celebrar asambleas con participación de las ciudades para tratar acerca de asuntos generales, de interés para todas. La anfictionía aseguraba soluciones que contaban con un vigoroso apoyo y contribuían a la concordia entre los pueblos y a la estabilidad de sus instituciones. En la Grecia clásica, la anfictionía significaba un conjunto de ciudades o repúblicas hermanas, unidas por el idioma y la cultura comunes alrededor de un santuario u otro lugar notable; existió, entre otras, la anfictionía de Delfos, dirigida por un Consejo de 24 miembros, que representaba a las 12 tribus de la región de las Termópilas. Fue el propio Simón Bolívar quien varias veces calificó al Congreso de Panamá de “anfictiónico”, en las instrucciones a Joaquín Mosquera de 1821 y en una carta dirigida a Manuel Lorenzo de Vidaurre en 1825.
Concluida la gran empresa de la emancipación de Hispanoamérica, se hacía necesaria la existencia de un congreso en el que estuvieran representadas las antiguas colonias de España que habían alcanzado su libertad, a fin de que como hermanas, en torno de una misma mesa, discutieran acerca de los asuntos que les concernían en el plano internacional; éstos estaban directamente vinculados al afianzamiento de las conquistas alcanzadas en el campo de la guerra; a la defensa de sus intereses frente a las potencias que amenazaban con recuperar sus dominios perdidos en el Nuevo Continente; a robustecer la amistad entre los nuevos Estados y a fundamentar sobre sólidos principios la posesión del territorio y las relaciones internacionales. En la mente de Bolívar la idea del Congreso estaba unida al lugar de reunión, y éste no era otro que Panamá, por su posición privilegiada en la geografía de América: de un lado el océano Pacífico, y del otro el mar de las Antillas, y el istmo como puente entre los 2 hemisferios. El Libertador destacó la importancia de Panamá en varios de sus documentos, como ya antes lo había hecho el Precursor Francisco de Miranda. Además, en los programas de los 2 dirigentes fue tema fundamental la unidad de América española, vista ésta como una sola gran nación. Desde que Bolívar va a Londres en 1810, en misión de la Junta Suprema de Caracas, comienza a hablar de una confederación en América; así lo declara a la prensa británica; en la Sociedad Patriótica de Caracas, en uno de sus discursos, puntualiza que se debe poner la piedra fundamental de la libertad suramericana; en 1814 ante los soldados del ejército patriota que llegó a Pamplona después de su retirada del territorio venezolano, proclama: “Para nosotros la patria es la América”; esto lo repite en documentos de 1815 especialmente en la Carta de Jamaica, y en esa misma oportunidad sugiere la reunión en Panamá de un congreso de Repúblicas; insiste en la unidad americana en sus cartas para Juan Martín de Pueyrredón (director supremo del Río de la Plata) en 1818 y en todos los manifiestos y arengas que lanza a los cuatro vientos del continente, e inclusive en sus cartas particulares.
Pasos preparatorios del Congreso de Panamá fueron las misiones diplomáticas despachadas desde Cúcuta en octubre de 1821 por el Libertador presidente de Colombia la Grande y su secretario de Relaciones Exteriores Pedro Gual. Joaquín Mosquera fue al sur, hacia el Perú, Chile y las Provincias Unidas del Río de la Plata (Argentina): Miguel Santamaría al norte, a México. En las instrucciones que Gual les dio, siguiendo los lineamientos fijados por Bolívar, se les decía a cada uno: “...nada interesa tanto en estos momentos como la formación de una liga verdaderamente americana. Pero esta confederación no debe formarse simplemente sobre los principios de una alianza ordinaria para ofensa y defensa: debe ser mucho más estrecha que la que se ha formado últimamente en Europa contra las libertades de los pueblos. Es necesario que la nuestra sea una sociedad de naciones hermanas, separadas por ahora y en el ejercicio de su soberanía por el curso de los acontecimientos humanos, pero unidas, fuertes y poderosas para sostenerse contra las agresiones del poder extranjero. Es indispensable que usted encarezca incesantemente la necesidad que hay de poner desde ahora los cimientos de un cuerpo anfictiónico o asamblea de plenipotenciarios que dé impulso a los intereses comunes de los Estados americanos, que dirima las discordias que pueden suscitarse en lo futuro entre pueblos que tienen unas mismas costumbres y unas mismas habitudes y que por falta de una institución tan santa pueden quizá encender las guerras funestas que han desolado otras regiones menos afortunadas...” Mosquera concluyó con Bernardo Monteagudo, ministro de Relaciones Exteriores del Perú, bajo la presidencia del general José de San Martín, un tratado de liga, confederación y unión perpetua, firmado en Lima el 6 de julio de 1822. Las 2 naciones se obligaban a interponer sus buenos oficios ante los restantes Estados hispanoamericanos a fin de lograr que se incorporasen a la confederación y para convocar luego un congreso general que sirviese de punto de contacto en los peligros comunes, de fiel intérprete de sus tratados públicos cuando ocurrían dificultades y de juez árbitro y conciliador en sus disputas y diferencias; se preveía que Panamá podría ser la sede del congreso. En Santiago de Chile, Mosquera concertó otro tratado de similares características el 21 de octubre del mismo año, en el cual se incluían exactamente las mismas cláusulas acerca del congreso, con la sola diferencia de que éste podría tener su sede en el territorio de la Gran Colombia o en el de Chile. Finalmente, este tratado no fue ratificado por el Senado chileno. En Buenos Aires, Mosquera concluyó el 8 de marzo de 1823 un tratado con Bernardino Rivadavia, pero en este caso fue sólo de amistad y alianza, excluyendo toda idea de confederación y de congreso general. En México, Miguel Santamaría firmó el 3 de octubre de 1823 con el ministro de Relaciones Exteriores Lucas Alamán un tratado de unión, liga y confederación cuyas provisiones eran, en lo fundamental, idénticas a las del tratado con el Perú en cuanto a la reunión de una “Asamblea General de los Estados Americanos”, eligiéndose para ello, en principio, el istmo de Panamá.
Lima, la capital del Perú, será la tribuna desde la cual el Libertador vocee el llamado a reunirse en Panamá. El 7 de diciembre de 1824, antes de la victoria del general Antonio José de Sucre en Ayacucho, Bolívar dicta la carta circular convocatoria. En su calidad de jefe de Estado del Perú, Bolívar se dirige en primer lugar a los gobiernos de las naciones que habían firmado y ratificado los tratados de 1822 y 1823 (que eran sólo, en aquella fecha, la Gran Colombia y México), y poco después al de Guatemala (América Central) que estaba entonces en negociaciones para concluir con la Gran Colombia un tratado similar, el cual fue firmado en Bogotá por Pedro Gual y Pedro Molina en marzo de 1825. En su comunicación oficial del 7 de diciembre de 1824, conocida históricamente como Convocatoria del Congreso de Panamá (que refrendaba como ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores José Faustino Sánchez Carrión) Bolívar invitaba a aquellos gobiernos a enviar sus plenipotenciarios a la ciudad de Panamá, a fin de que reunidos con los que enviaría el Perú procediesen a iniciar las deliberaciones del Congreso General Anfictiónico. Entre otros conceptos, se expresa así Bolívar: “...Parece que si el mundo hubiese de elegir su capital, el Istmo de Panamá sería señalado para este augusto destino, colocado, como está en el centro del globo...” Y agrega: “...El día que nuestros plenipotenciarios hagan el canje de sus poderes, se fijará en la historia diplomática de América una época inmortal. Cuando después de cien siglos, la posteridad busque el origen de nuestro derecho público y recuerden los pactos que consolidaron su destino, registrarán con respeto los protocolos del Istmo. En él encontrarán el plan de nuestras primeras alianzas, que trazará la marcha de nuestras relaciones con el universo. ¿Qué será entonces el Istmo de Corinto comparado con el de Panamá?...” Si el istmo de Corinto presenció las luchas entre las ciudades de la antigua Grecia, y Corinto misma, que con ellas rivalizó en diversos campos, especialmente en el comercial y en los deseos de expansión, al fin cayó y pereció bajo el poder de los romanos conquistadores; en cambio, el de Panamá presencia algo más trascendente, más edificante: la consolidación de la amistad entre los pueblos, mediante estrechas y sinceras relaciones. Si los pueblos antiguos hacían ligas para conquistar, para sojuzgar, para explotar, para robustecer su poderío naval; los de Hispanoamérica en la cita de Panamá sólo buscaban vigorizar sus logros en lo atinente a libertad, independencia, soberanía.
Al convocar el Congreso, el Libertador quiso poner en marcha sin más demora su proyecto, con las naciones que habían manifestado su voluntad de cooperar, mientras las otras se decidían. Pero no hubo en su mente exclusión de ninguna de las Repúblicas independientes que formaban la América antes española. Así lo demuestran las invitaciones que poco más tarde dirigió el Consejo de Gobierno del Perú a los gobiernos de Chile y de Buenos Aires y la que posteriormente se hizo a la República de Bolivia cuando ésta se declaró Estado independiente, a fin de que esas 3 naciones enviasen sus plenipotenciarios a Panamá, lo cual no llegaron a efectuar por diferentes motivos. El Libertador había previsto la celebración de un congreso anfictiónico, es decir, formado por naciones de un mismo origen, idioma y cultura, las de Hispanoamérica, aun cuando no excluía del todo la presencia de observadores pertenecientes a otras naciones. Pero el gobierno de Colombia la Grande, a la cabeza del cual se hallaba Francisco de Paula Santander como vicepresidente encargado del Poder ejecutivo, decidió invitar también (coincidiendo en esto con los gobiernos de México y de Guatemala-América Central) a Estados Unidos de Norteamérica, aunque declarando que sus delegados sólo tomarían parte en los debates relativos a los derechos de los neutrales. También fue invitado el imperio del Brasil. Con esto, quedaba desvirtuado el propósito fundamental del Libertador, que consistía en lograr un entendimiento de las Repúblicas hispanoamericanas a fin de poder negociar luego, en bloque, con las naciones de otras culturas o de diferentes regímenes políticos. Finalmente, se realizaron gestiones para que el gabinete inglés se hiciere representar en el Congreso de Panamá por un observador. El reino de Holanda decidió también enviar otro.
El Congreso se instaló en Panamá el 22 de junio de 1826. Las delegaciones estuvieron integradas de la manera que sigue: Antonio Larrazábal y Pedro Molina, ambos guatemaltecos, por Centro América; Pedro Briceño Méndez y Pedro Gual, venezolanos, por la Gran Colombia; José Mariano de Michelena y José Domínguez Manso, por México; Manuel Lorenzo Vidaurre y Manuel Pérez de Tudela, por el Perú. Como observadores y con rango de consejeros, participaron Eduardo Santiago Dawkins, por Inglaterra, y Jan van Veer, por Holanda. De los delegados de Estados Unidos, uno Ricardo C. Anderson, falleció antes de llegar a Panamá, y el otro, John Sergeant, llegó a la sede del Congreso cuando éste había concluido ya sus deliberaciones. Brasil, Chile y Argentina, no acreditaron delegación alguna. Tampoco estuvo Bolivia representada en Panamá, aun cuando había designado sus plenipotenciarios; éstos eran José María Mendizábal y Mariano Serrano. Todas las delegaciones, en especial las de Colombia y el Perú, llevaron a Panamá instrucciones muy claras y muy precisas, encaminadas a hacer realidad el proyecto del Libertador: echar las bases para la confederación hispanoamericana y la concertación de pactos de protección y defensa mutuas; observar la doctrina del uti possidetis juris (como posees seguirás poseyendo), que se aplicó en cada Estado en los inicios de la Independencia; levantar barreras para impedir que se repitiese la colonización que antes desarrollaron Estados de Europa en tierras americanas e impedir, igualmente, que esas u otras naciones se inmiscuyesen en los asuntos domésticos de las nuevas Repúblicas. Las reuniones del Congreso de Panamá se celebraron en el recinto del que había sido durante el período colonial el convento de San Francisco, el cual es hoy un monumento histórico distinguido con el nombre del Libertador. Éste no asistió, ni debía asistir tampoco, al Congreso por él convocado, pues era una reunión de plenipotenciarios, no de jefes de Estado. La sesión inaugural tuvo lugar el jueves 22 de junio de 1826, con asistencia de los delegados de 4 Repúblicas: Colombia (la Grande); Guatemala (Centro América); México, y Perú. En realidad, equivalían a las siguientes naciones actuales: Colombia, Ecuador, Panamá, Venezuela, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México, Perú: 11 en total. Por sorteo, le correspondió presidir la primera sesión al eminente internacionalista venezolano Pedro Gual. En la segunda sesión, que fue la primera de trabajo, se leyó y contestó una comunicación del enviado inglés Dawkins, quien les comunicaba su presencia; como observador, él no participó en las sesiones pero tuvo numerosas reuniones privadas con los plenipotenciarios, en especial con Gual. En esta sesión los delegados empezaron a estudiar los proyectos de tratados de ayuda y defensa mutua. Durante los días siguientes, hasta el 10 de julio, hubo muchas consultas privadas entre los miembros de las 4 delegaciones, a fin de lograr acuerdos. A partir de ese último día se reanudaron las sesiones conjuntas, que fueron 10 en total, incluyendo la inaugural y la de clausura. En el transcurso de esta última, celebrada en la noche del 15 de julio de 1826, los plenipotenciarios procedieron a firmar los documentos emanados del Congreso: un tratado de unión, liga y confederación perpetua, una convención de contingentes navales y terrestres y un acuerdo para reanudar en 1827 las sesiones en la villa de Tacubaya, muy cercana a Ciudad de México. El tratado constaba de 31 artículos más un artículo adicional. En el artículo segundo se especificaba del modo siguiente su principal propósito: “...El objeto de este pacto perpetuo será sostener en común, defensiva y ofensivamente si fuese necesario, la soberanía e independencia de todas y cada una de las potencias confederadas de América contra toda dominación extranjera; y asegurarse desde ahora para siempre los goces de una paz inalterable y promover al efecto la mejor armonía y buena inteligencia, así entre sus pueblos, ciudadanos y súbditos, respectivamente, como con las demás potencias con quienes deben mantener o entrar en relaciones amistosas...” En suma, en este tratado, el más importante de los aprobados en Panamá, además de declarar la solidaridad de las naciones firmantes, se afirmaba el carácter irrevocable de la independencia hispanoamericana; se expresaba el deseo de lograr una paz justa con la antigua metrópoli; se establecía el principio de la conciliación y el arbitraje para resolver los conflictos internacionales; se concedía la ciudadanía común a los habitantes de las naciones contratantes; se rechazaba la trata de esclavos, que era declarada un crimen contra la humanidad y se esbozaban los lineamientos de una futura organización internacional que sólo vino a ser realidad en el siglo XX. La delegación mexicana propuso una cláusula o un tratado especial a fin de que las naciones hispanoamericanas se concedieran recíprocamente ventajas especiales en su comercio, pero su consideración fue diferida para el Congreso de Tacubaya. El segundo instrumento diplomático firmado en Panamá el 15 de julio de 1826 fue la convención de contingentes, que establecía un ejército y una armada común de las Repúblicas confederadas y señalaba el aporte en hombres y buques de cada una de ellas; un acuerdo especial especificaba detalladamente la organización de esas fuerzas armadas comunes, así como sus escalafones de mando. El tercer documento declaraba que las sesiones se reanudarían unos meses después en la villa de Tacubaya. Algunos han considerado que el Congreso de Panamá fue un fracaso, concepto éste que está fuera de la realidad, puesto que si bien no se alcanzaron todos los objetivos propuestos por Bolívar, es innegable que dentro del cuadro de esos objetivos, hubo logros de alta significación para Hispanoamérica y el mundo. En primer término porque es la primera vez que un puñado de naciones libres se sientan alrededor de una mesa a dialogar como hermanas sobre los problemas del presente y los programas a llevar a cabo en el futuro; segundo, porque se suscribe el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua entre las Repúblicas participantes en el Congreso; tercero, porque de esa memorable asamblea emerge un nuevo derecho para Hispanoamérica, tal como lo concibió el Libertador: el arbitraje, o sea el procedimiento pacífico de someter las disidencias entre 2 naciones a un tercero cuyo fallo pone fin al conflicto. Con esta modalidad no estaban de acuerdo las potencias europeas acostumbradas a obtenerlo todo por la fuerza; cuarto, porque se creó una mentalidad hispanoamericanista tendiente a asegurar la integridad de los respectivos territorios y cooperar a la eliminación del tráfico de esclavos, y quinto, porque dentro de la mentalidad creada en Panamá se da singular significación a la amistad y solidaridad que ha de reinar entre las naciones participantes y la prohibición de intervenir en ligas o tratados con Estados extraños a la confederación.
Es cierto que en Tacubaya no se logró nada, pues las sesiones no llegaron a reanudarse formalmente y los tratados de Panamá no entraron en vigencia oficialmente. Sin embargo, lo de México no ha de tomarse como base del fracaso del que se ha hablado. Fracasó lo de Tacubaya, pero no lo de Panamá. Lo del istmo no se perdió. El solo levantamiento de puentes de amistad entre los hombres y los pueblos que allí tuvo lugar en la primera etapa del histórico Congreso, basta para asegurar que aquella fue una reunión exitosa, positiva, que ha servido de simiente para el nacimiento en este siglo de instituciones internacionales que laboran por la paz, la justicia, el derecho, la concordia y el progreso de los países que pueblan el mundo. M.B.P.
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